актуално
   предстоящо
   програми
   Граждани
   Образование
   Анализи
   издания
   цсп в медиите
   история
   мисия
   инициативи
   форум
   архив
Омбудсман
(ДНЕВНИК) - 2004/4/22
Автор: Мария Панчева - Изпълнителен директор Център за социални практики - София
Приемането на Закона за омбудсмана възнагради много експертни усилия, упоритостта на неправителствения сектор, съдействието по места и желанието за синхронизация с европейските практики. Същевременно, както е от първия момент, в който у нас се заговори за тази институция, дебатът по темата продължава да е пълен с неясноти, спекулации и дори нелепици.

За повечето хора в началото беше трудното, скандинавско по произход име - "омбудсман". В опита си да го обяснят журналистите направиха лоша услуга, защото го адаптираха за българите като "арменския поп". Омбудсманът дълго време си оставаше нещо неясно - поредната чужбинска дума (като джи пи), която тепърва трябва да опитомим и разберем. В началните години дебатите около името успяха да изместят дори и най-практичното обяснение на тази институция - нещо/някой, който отстоява правата на гражданите в държавната администрация. Въпеки адекватния превод "обществен посредник" или "обществен защитник", думата омбудсман с времето придоби своята гражданственост и сега е част от ежедневието ни.

Успоредно със семантичния дебат вървеше упоритата работа на много неправителствени организации, сред които е и Центъра за социални практики (ЦСП). За нас акцентът определено не беше в името на институцията, колкото и то да е важно за популяризирането на услугата. По-важно беше да се провери на място дали този инструмент ще свърши работа за конкретната българска ситуация, да се запознаем с аналогични чужди практики, да се изготвят проекто-закони и всички да се убедим в необходимостта и полезността на тази институция.

Центърът за социални практики се включи в по-практичната част от това мащабно усилие.
В средата на 90-те години поредица от проекти и изследвания ни бяха показали, че има проблем в общуването между институциите и данъкоплатците. Гражданинът схваща институциите като нещо враждебно, далечно, и непредсказуемо. От своя страна чиновниците го привиждат като натрапник и подчинен, който е длъжен да изпълнява това, което му се казва. В общественото съзнание напълно липсваше разбирането, че администрацията е длъжна да предоставя услуги и информация, срещу което гражданите я издържат със своите данъци.

Триъгълникът на властта, включващ държавата, гражданите и гражданското общество беше далеч от желания демократичен баланс. В крайна сметка търканията в отношенията между тези страни доведоха до конфликти в публичното пространство, някои от които, като протестите от началото на 1997 г. Например, доведоха до трайни политически и икономически следствия за страната.

Така се роди българският въпрос: Защо гражданското общество се обединява предимно на основата на конфликт с властта? Отговорите са много, но тези, които в крайна сметка доведоха до идеята за омбудсмана са:
- Защото в България не съществува класически граждански контрол на държавните институции, независимо дали са централни или местни.
- Защото липсва организираният и информиран гражданин, който не възприема институцията като свой трациционен враг, а като страна в една мрежа от права и задължения: аз плащам данъци и получавам еди-какво.

Стигнахме до извода, че е наложително да се намерят форми на адекватно общуване между гражданите и институциите. Най-просто казано: някой трябваше да осъществява превод между тях, за да се разберат и стеснят основата за конфликт. Така се появи и фигурата на обществения посредник - на "омбудсмана". Затова и периодът завършил с гласуването на Закона за омбудсмана е напълно удовлетворителен от гледна точка на взаимодействието в гореспоменатия триъгълник: Народното събрание гласува нещо по инициатива на неправителствени организации и в полза на българския данъкоплатец.

Важно съображение е, че този път законодателството не се "внася" отвън на кампаниен принцип. В годините преди гласуването на закона институцията "омбудсман" беше проверявана в българските условия. В началото на 1997 г. ЦСП стартира пилотното й въвеждане в 4 общини: Младост в София, Копривщица, Севлиево и Сепарева Баня. Решихме, че ако в България тази институция се въведе направо с готови закони, без да бъде съобразена и адаптирана, тя надали проработи. С течение на времето омбудсмани се появиха и в други големи градове като Велико Търново и Стара Загора. През 2002 година натрупаният на ниво общини опит позволи и въвеждането на институцията в София по проект на фондация "Отворено общество". Така се появи вече две години функциониращият столичен посредник Антоанета Цонева. В рамките на тези опити установихме и необходимостта от по-ефективно организиране на информационната среда в самите институции.

В сегашното Народно събрание бяха внесени три проекта - на Емил Кошлуков, на Надежда Михайлова и на Любен Корнезов. Те бяха приети на първо четене и обединени в общ текст. Според окончателно приетия закон омбудсманът има петгодишен мандат, който се прекратява предсрочно от парламента при несправяне със задълженията и при нарушаване на конституцията и законите или "на общоприетите морални правила за поведение в обществото". Институцията се финансира от държавния бюджет, като омбудсманът получава възнаграждение равно на три заплати на наетите по трудов договор в обществения сектор. Законът за омбудсмана бе обнародван в "Държавен вестник" на 23 май 2003 г. и влезе в сила на 1 януари 2004 г.

Дебатите по това, доколко законът е добър, как на практика ще се организира работата на националния омбудсман и кой ще бъде той не подлагат на съмнение необходимостта от тази институция. След години работа на терена вече знаем, че се нуждаем от нея не само, за да ни приемат в ЕС. Нуждата идва отвътре. Времето да се убеждаваме в полезността на омбудсмана е минало.

Мнозина твърдят, че този закон е "бременен" с провал. Прилагането му наистина е материя, доста по-деликатна от обичайното. Най-малкото - посредникът няма властта да заповядва. Той прави препоръки, а техният успех зависи от фактори като: неговата независимост, авторитет и доверие, ресурсно обезпечаване и капацитет да формулира убедителни препоръки. Всяка от тези точки може да бъде разглеждана като кръстопътна за успеха или провала на институцията, но пък и няма такъв закон, който да изчерпи разнообразието от възможности, с които ни сблъсква реалния живот.

Независимостта на омбудсмана, която до голяма степен зависи от неговото финансиране, в случая се гарантира от държавата и в частност от Народното събрание, на което всички ние сме делегирали законотворчески права. За мен като представител на третия сектор най-добре би било омбудсманът да се издържа от проекти, които е защитил, но и в този случай ще се намерят такива, които да подозрат пристрастност.

Българският манталитет трудно приема, че препоръката - за разлика от заповедта - може да има ефект. За някои това изглежда наистина като да се оплачеш на арменския поп. администрацията наистина не е длъжна да следва тези препоръки, но умният администратор го прави - защото знае, че може да се управлява ефективно само, когато гражданите ти имат доверие. Това не е слабост, а сила на институцията, която гарантира своята прозрачност с публични доклади и може да мобилизира обществена подкрепа в полза на твърденията си.

Когато националният омбудсман започне своята работа ще се изяснят и други "питанки" като: дали ще успява само със своя заместник да поеме цялата лавина от традиционното гражданско недоволство срещу институциите; дали ще функционира на местно ниво като координира вече съществуващите омбудсмани и пр. Тези въпроси са практични и могат да намерят своето решение във вече съществуващия закон с определени поправки или с други законови мерки. В същото време ми се струва по-важно в този преходен период, между приемането на закона и неговото реално функциониране, да се обърне внимание не върху институционалната, обществена и демократична адекватност и действия на обществения посредник, а върху неговите същностни характеристики.

Основно изискване към такъв посредника е да владее културата на институцията - целия репертоар от образи, навици и процедури. На второ място, той трябва да владее културата на индивидите и групите вън от институцията. На трето - да превежда поведението на едните на езика на другите. Важно е да се разбере, че тази фигура е натоварена със особена отговорност в играта на власт и взаимоотношения. Балансиране, превенция и даване на съвети - всичко това звучи доста уклончиво, почти като "кандидатът да има високи морални качества". Всъщност предизвикателствата пред функционирането на институцията опират до доверието. Вероятно и поради тази причина парламентът има проблем при избора на национален посредник. Омбудсманът е медиатор. Той убеждава и препоръчва. Затова от съществено значение е, още от самото начало върху този човек да не пада сянката на съмнение за партийна конюнктурност или договорени условия.

Омбудсманът е институция, изцяло зависеща от личността, нейният авторитет и способността й да убеждава администрациите (например) да правят нещата по начин различен от установения, ако това е в полза на гражданите. В България очевидно е трудно да се намери такава независима, морална, влиятелна и убедителна личност, която да не е "на някой" и да има авторитет сама по себе си. Но ако не се намери подходящ кандидат, цялата идея е под въпрос. Омбудсманстването е въпрос единствено и само на личност и ако в страната се окаже, че няма такива личности, то и функционирането на институцията става силно проблематично.

Същевременно, ако търсенето на перфектната кандидатура продължи твърде дълго, това също ще подкопае доверието в институцията и ще даде на мнозина правото да говорят, че европеизирането на българската нормативна уредба служи за отбиване на номера, а не е резултат от осъзната необходимост. А необходимост несъмнено има и ще е поредната грешка от страна на управляващите, ако не се възползват от тази възможност да намалят напреженията между данъкоплатците и техните служители - администраторите.

  
    назад