актуално
   предстоящо
   програми
   Граждани
   Образование
   Анализи
   издания
   цсп в медиите
   история
   мисия
   инициативи
   форум
   архив
ПОДХОДИ И ПОЛИТИКИ ЗА ПРЕОДОЛЯВАНЕ НА ПРОБЛЕМА СЪС СИВАТА ИКОНОМИКА В БЪЛГАРИЯ
Проект “Формализиране на сивата икономика в България”
Център за социални практики – CIPE - USAID
ПОДХОДИ И ПОЛИТИКИ ЗА ПРЕОДОЛЯВАНЕ НА ПРОБЛЕМА СЪС СИВАТА ИКОНОМИКА В БЪЛГАРИЯ
Проект "Формализиране на сивата икономика в България"

Център за социални практики
CIPE - USAID







Документът е структуриран на основата на точките на съгласие, постигнати на срещата по проекта на 15 март 2003 година в хотел Радисън- София и завършен с интегрирането на материалите разработени от Работната група избрана на тази среща
21 май 2003 година


Не може да се разчита само на полицейски мерки
за справяне със сивата икономика, трябва да се
създават и условия фирмите да излизат на светло.
Част от причините за съществуването на сивата
икономика са решения на изпълнителната власт,
които правят проблематично съществуването
в легалната икономика.
Джералд Шиф
Ръководител на Мисията на МВФ за България
20 май 2003 година

Въведение:
На основата на поредица от работни срещи на различни страни по проблема "сива икономика", и на изследвания и анализи (вж. сборника "Сивата икономика в България…" и "The Matrix:Каква система на въздействие върху сивата икономика формират правителствените политики от периода 1997-2003?, и двете публикувани от ЦСП-София) определихме три критично важни направления, напредък по които би дал видим резултат по отношение намаляването на дела на "сивата икономика": Администрация; Данъчна среда; Лицензи и Разрешителни. Настоящият документ е резултат от работата в тези направления на страните по проблема, събрани в рамките на този проект.

1. Философия на желаните политики
Крайната цел: Да стигнем до такива правила и такава среда на тяхното прилагане, че те автоматично да се спазват; да се преодолее нагласата, че просперитетът е мислим предимно в нарушение и заобикаляне на правилата. Така от основен проблем на развитието сивата икономика ще се превърне в един от проблемите на развитието.
Да бъде лишен от сегашния си смисъл механизмът на надлъгването между субектите на стопанския процес, и особено - надлъгването между държавата и всички останали.

Законите
Да има стабилна и ефективно налагана законова среда, трайна, предвидима, проста за разбиране и прилагане и рядко променяна. Това може да стане само ако правилата (законите, разпоредбите) са привиждани от техните изпълнители не като пречка, а като ресурс, формиращ благоприятна среда за "светъл" бизнес. Добрият закон е продукт на съвместната работа на всички заинтересувани страни в обстановката на добра воля и доверие (т.нар. stakeholder approach). Тази ангажираност от страна на участниците в процеса мотивира последвалото спазване и пропагандиране на правилата от тяхна страна.

Администрацията
"Сивата" икономика се развива в отношенията държава-бизнес. Следователно, намаляването на държавата в бизнеса означава свиване на арената, на която вирее сивата икономика. Работата на държавата е да регулира общите правила, а не - конкретните (за упражняването на даден бизнес, например) и да наказва ефективно, бързо и видимо нарушителите.
Проблем е големият обем администрация у нас, образувала безкрайна стълба с хиляди стъпала при дублирането на функции и звена, затварящи гражданите и бизнеса в кръга на безпомощността; както и отсъствието на единна стратегия зад съществуването и роенето на различните административни звена и нива (министерства, агенции, служби).
Една от големите цели на административната реформа трябва да е постигането на нов административен ред по повод бизнеса. Този ред не може да бъде измислен от отделен велик учен в отделния си кабинет. Хората, от които се очаква да прилагат реда - бизнеса и администрацията - трябва от самото начало да са привлечени към правенето на реда, за да успеят в процеса на работата да разберат, какво им казват специалистите; а специалистите да могат да видят и разберат реалните хора и ситуации, в които ще се прилага тяхното знание. И тук да се прилага stakeholder approach.
Трябва да се промени подходът към законотворчеството, вкл. на ниво подзаконови актове. Установената от години практика е правителството дава задание на чиновници да готвят закони, които след това не сработват. Предстои за решаване и това, че подзаконовите нормативни актове не се изготвят в сроковете, указани в законите. Резултатът е вакуум и възможност за субективни решения.

Бизнесът и гражданите
Трябва да има предвидимост и прозрачност, за да знаят хората, че плащат справедливо, и че парите им отиват еди-къде за еди-какво. Докато това не стане, никой няма да бъде 100 процента "на светло". Един от резултатите на 13 години демокрация е убедеността, желанието и възможността за контрол от страна на данъкоплатците. Удовлетворяването на тези желания на данъкоплатците е основополагащия камък за превенция на "сивата" икономика в частта й за избягване на плащания към държавата.
Да видим предварително, кои са губещите и кои са печелившите в сегашната ситуация; и кои ще бъдат губещи и печелещи при промяна на ситуацията в посока легализиране на стопанската дейност. Да намерим начин за участие на съюзници на всеки етап в правенето и прилагането на законите.
Законодателно и политическо намерение трябва да е това, излизането "на светло" да не те прави мишена за сенчестите среди, нито - на т.нар. "държавен рекет".
На основата на анализ на случаите, в които самата държава изхвърля стопанските агенти към сивото (като например бави лицензирането на съвсем легални компании като агенциите по професионална квалификация, ТВ и радио оператори и пр.) да се изработят политики, избягващи подобни ситуации в бъдеще.
Не е приемлива логиката на всички правителства от последните години, че не се приемат съвременни правила, защото администрацията няма капацитета да ги прилага.
При въвеждането на нови правила да се възприеме примерът те да се тестват пилотно - за определени общини или за определени сектори на икономиката, при активното включване на неправителствени организации. Резултатите от тези пилотни тестове да бъдат обсъждани и съответно да стават валидни за всички в подходящ вид. Това трябва да се прави по отношение обобщаване опита на пилотни проекти на общинско ниво (обслужване на едно гише, бизнес гишета и пр.).

2. Принципи на желаните политики
Базисни принципи: Изборът да си бял или сив опира до просто нещо: колко ти струва едното и другото? Средата да е такава, че да ти е по- евтино и по-удобно да си "бял". Не се борим със сивата икономика като правим повече държава (като вкарваме все по-подробен контрол във все по-тесни арени на стопанска дейност) - виж също епиграфа от Джералд Шиф (горе). Опростяване на всичко, което сега съществува - закони, данъци, регистри, лицензи. Да не е необходимо да се регистрира бизнесът на толкова много места. Да се въведе системата на едното гише.
Главното е нещата да се прилагат, с добра воля и за дълго време, преди да ги променяме. Всеки закон може да бъде прилаган разумно и от тази практика да изведем препоръки.
В бизнеса да се стимулира убеждението, че е полезно да има ред. Че от реда печели повече, отколкото от липсата на ред. Тук водещата роля е на изпълнителната власт, която със своите действия да доказва и илюстрира ползата от ред.
Гражданите имат интерес да поддържат реда тогава, когато са наясно и реално усещат, че държавата работи и си върши работата, която е нищо друго освен: подкрепа за усилията и работата на своите граждани. Докато гражданите не са убедени, че държавата прави това, те нямат мотивацията да спазват и поддържат правилата. Осигуровки и данъци хората ще плащат тогава, когато: имат доверие, къде отиват парите им и са убедени, че държавните вземания са справедливи и реалистични; че държавата не ги рекетира; че администрацията не злоупотребява със служебното си положение и когато тя убеди хората, че нейната работа не е да спъва и тормози, а да улеснява хората да спазват правилата, които са за благото на всички.
Голямата част от бизнеса не иска преференции, а стабилна законова среда - т.е. не закони, които се променят всяка седмица, което прави невъзможно бизнес планирането. Слаб закон, който се прилага и не се променя е по-добре от идеален закон, който никой не прилага. Преференциите са лош път не защото директно окуражават корупция, а защото казват, че има едни правила за едни, а други - за други; което подкопава самата идея за правила. Създават неравнопоставеност и привличат не най-качествените стопански субекти. Преференциите, доколкото ги има, да са подчинени на ясна, справедлива и проста за прилагане философия: да стимулират стартирането и развитието на легален (формализиран) бизнес.
Лицензионните режими са необходими, но те трябва да бъдат дефинирани само със закони (да се спре създаването им на ниво министерства и агенции) и да бъдат обосновавани като необходими за защита на здравето и безопасността на отделните индивиди или обществото като цяло; други обосновки да са по изключение. Изискванията за получаване на лиценз да не се променят със сегашната честота и да бъдат с оправдан и разумен срок на валидност.
Разрешителните режими да бъдат намалени до минимум и да се въведе принципа на мълчаливо съгласие при стартиране на бизнес. Ако изискванията и документацията са ясно изписани и не могат да бъдат тълкувани от чиновника, проверката за тяхното спазване впоследствие не би била трудна.
Всеки член на обществото трябва да може да научи за какво и как се разходват събраните от него средства.
Да се разработят политики за децентрализиране на събиранията (основно - в посока общините). Ако оставим само държавната администрация да се грижи за набирането на средства, то най-логично е тя да се ограничи само в набирането на средства за собственото си съществуване.
Държавата е длъжна да демонстрира вяра в гражданите си. Приходите трябва да бъдат планирани с убедеността, че 100% от икономическите субекти ще платят, а не в бюджетите да се залагат изкуствено малки приходи, за да може да се отчете 100 % събираемост, дори и ако една част от субектите не платят. С такава практика се насърчава неплащането на налозите и се демотивира администрацията активно да търси навлезлите в "сивия" сектор на икономиката.
При стабилен (и привиждан като справедлив) ред, веднъж въведен, да се увеличат наказанията за нарушаването му; но и да се намери стимул за онези, които излизат "на светло" - да имат веднага полза, която да ги убеди, че са постъпили правилно.

3. Стратегия и цели
Целта: Намаляване на "цената" в пари, време и усилия за започване и упражняване на бизнес в България, свързани с изпълнението на многобройните нормативни изисквания за регистрации, уведомления и разрешения. Опростяването на режимите и постепенното прехвърляне на отговорността за организацията и контрола към неправителствени организации, бизнес асоциации и пр., следвайки утвърдените европейски модели на самоконтрол.
Изричната стратегия на законодателя при разработването на законите да бъде дългосрочност на действието, ефективност от прилагането, приложимост, мотивираност за спазването му, изработването им с коалиции от страните по проблема.
Законодателната дейност да е системно усилие, основано на консенсус (на базата на разговори) между водещите политически партии и други субекти на развитието (стопански, НПО), по отношение на това, кои са основните нужди на съвременното ни общество на всяко ниво, на което се разпределят обществени финансови средства - международно, национално, местно. Определяне само на онези нужди, които трябва да бъдат задоволени с обществен финансов ресурс.
Въвеждане в законодателството на категорично разделяне между уведомителни, регистрационни и разрешителни режими. Да се върви към намаляване и улеснения при разрешителните режими, но да останат и да се усъвършенстват уведомителните и регистрационните режими. Принципът на мълчаливото съгласие при тях трябва да е водещ.
Необходимо е да се формира и прилага политика на доверие между държавата и общините, децентрализация на бюджетите и координация на усилията за развитие между общини и държава.
Докато няма една обобщена информация, никой не знае нищо за нищо, цари субективност и произвол при вземането на решения и възможностите за корупционни и "сиви" практики са изключително богати. Регистрация трябва да има, да е точна и достъпна, и това може да стане сравнително бързо ако се провежда на ниво общини. Те са мястото, където може да събират различните информации, регистри и пр. и да се предлагат в единна база данни.

4. Мерки и практики (които могат да стартират веднага на основата на положенията изложени дотук)
Администрацията (и правителството) трябва да вземе съзнателното решение да не оказва натиск върху бизнеса.
Да се прекрати практиката да се произвеждат все повече държавни агенции за контрол и намеса, увеличаване на лицензите и формите на конкретен държавен контрол. (Във всеки закон, който се внася, има нови разрешителни; колкото и стари да се отменят, новите са повече.) Чиновническият апарат само на централно ниво е нараснал с 2,500 души за две години.
Да се знае, при какви точно описани извънредни обстоятелства можеш да вкараш в закона лицензионни режими; и при какви точно описани извънредни обстоятелства правиш нови правителствени агенции. При възникването на подобни намерения да се търси съгласие между всички заинтересовани страни.
С помощта на общините, НПО и бизнес организациите веднага да се пристъпи към събиране и систематизиране на тези режими в лесно достъпна информационна система. Днес никой в страната не знае, колко са тези режими към момента. По-лошо: никой не знае, по всеки отделен режим коя администрация какво и докъде прави. Резултатът е липсата на единен предвидим ред (разгул на субективността и следователно - на корупционни и сенчести практики). На основата на ясното политическо разбиране, че този хаос се поддържа и от лица на държавна служба с оглед корупционни печалби за себе си, да се вземе политическо решение за бързо въвеждане на ред с първа стъпка - събиране на цялата информация о предоставянето й на всички заинтересовани по максимално достъпен начин.
Междувременно НПО и заинтересованите страни да пристъпят към изчерпателно събиране на информация на всички нормативно уредени режими за: уведомления; регистрации; разрешения (лицензи). На тази основа да се изготвят два типа "карти" за българския бизнес към настоящия момент: 1. универсална - режими, които важат за всички търговци и лица, упражняващи свободни професии; 2. браншови - режими, които важат за отделни видове бизнес-активности.
След като това е направено, на по-следващ етап да се отиде към изготвянето на практически предложения за нормативни промени за: 1. опростяване на режимите за бизнес - включително чрез промени в структурите на държавната и общинските органи; 2. прехвърляне на отговорности за организация и контрол от държавата на неправителствени организации (браншови сдружения и др).
На основата на вече действащи пилотни проекти да се въведе в централната администрация системата на едно гише. Тази система премахва физическия контакт на просител с чиновник и така отрязва клона на корупцията.
Лицензите да отидат към браншовите организации и да престанат да се схващат като източник на пари за администрацията и чиновниците.
Правим карта на проблемите. От нея разбираме, какво прави държавата и дали прави онова, което гражданите искат от нея. И решаваме, какво трябва да прави държавата с оглед горното.
Какво може да се прави конкретно и веднага:
- Държавата да вземе политическо решение да намали драстично разходите за това да си "бял", включително на ниво лични данъци. (Ако хората не виждат резултат от парите си, всяко ниво на данъчно облагане е високо и от него се бяга.)
- Да се внуши респект към правилата чрез въвеждането на драстични наказания, особено върху чиновниците - а не още при правенето на закона когато дойде време за вписване на санкции всеки да казва "ама ако са много големи от никого няма да можем да ги вземем". По-важно и от завишаването на глобите е тяхната взимаемост.
- Политическо решение за оптимизиране на изпълнителната власт в посоката на премахване на дублиращите се функции. (Пример: един колбасар, наред с другите документи, е принуден да събере седем еднакви лицензи за качество от седем различни инстанции.)
- Влизането в ЕС означава много лицензи, сертификати и така нататък: всичко това отсега да започне да се прехвърля към браншовите организации. Да се въведе регистрацията там, където ще е реална, ще има интерес да е реална и ще е лесно достъпна като информация: в браншовите организации. (Тук има ясен законодателен потенциал: това положение да се вкара във всеки оттук нататък гласуван закон по съответните направления.)
- Да се въведе разделение между уведомителни, регистрационни и разрешителни режими. Уведомителният да е водещ и да подлежи на проверка чрез събиране на уведомленията в единен регистър. (Това го има като логика в проектозакона на правителството и е едно от неговите големи достойнства.)
- Да се ускори внедряването на "електронно правителство" (общуване с държавата не чрез личен контакт с чиновник, а - по електронен път) с цел опростяване, прозрачност и оптимизация на отношенията между стопанските субекти и гражданите с държавата.
- Когато се започне да се прави закон с широк адресат (например - за обществените поръчки), т.е. който засяга много хора и много хора ще бъдат въвлечени в неговото спазване, задължително да се заложи stakeholder approach. След изработването на закона той да бъде максимално популяризиран с нарочно усилие от страна на съответната администрация.
- Да има информация по всичко и тя да бъде лесно достъпна. Дори не само по закона, а по процеса на прилагане на законите: например еди-колко молби постъпили еди-къде, еди-колко лицензи дадени, еди-колко отказани.
- Да се прави постоянен анализ на ефективността на прилаганите закони (обобщаване, case studies), защото иначе виждаме какво става: лавина от закони по линия на хармонизацията, създаващи хаос.
- Когато се дават субсидии и преференции, първо да се види, дали онзи, който кандидатства да ги получи от държавата, е чист пред държавата (платил ли си е данъците например). При мисленето на тема субсидии и преференции основното да бъде изработването на пакет от мерки за оцеляване и насърчаване на стартиращия бизнес в легална среда.
- При обществените поръчки: още при възлагането на определена държавна поръчка условие да е изричното участие като подизпълнител на външна фирма. Това ще тласне част от дребните фирми към легалност поради нуждата от ясна и законна финансова кореспонденция с възложителя, защото едрите фирми са формални априори. Така самият дребен бизнес може да се самоизлекува от сивотата.

Приложения:


Управителен съвет
На проект "Формализиране на сивата икономика в България"


Александър Божков - Център за икономическо развитие


Велико Шербанов - Фондация "Отворено общество"


Георги Ганев - Център за либерални стратегии


Георги Прохаски - Център за икономическо развитие


Евгений Дайнов - Център за социални практики


Илия Дамянов - секретар на Президента по вътрешната политика


Кирил Вълчев - адвокат, водещ на "Седмицата" - радио "Дарик"


Любослава Русева - в-к "Дневник"


Светослав Божилов - "СИБАНК"


Участници в разширена работна среща "Формализиране на сивата икономика" (15 март 2003 година)

1. Дарина Кюртева - Министерство на труда и социалната политика;
2. Румен Рашев - Кмет на община Велико Търново;
3. Михаил Михайлов - народен представител - ОДС, член на Комисия по въпросите на гражданското общество към НС;
4. Ивайло Христов - вестник "24 часа";
5. Борислав Белазелков - съдия във Върховен касационен съд;
6. Екатерина Гечева - Министерство на околната среда и водите;
7. Евдокия Манева - народен представител - ОДС, член на Комисията по околна среда и води и Комисия по земеделието и горите към НС;
8. Пламен Орешарски - Заместник-председател на СДС
9. Адриана Тошева - Българска интернационална бизнес асоциация - БИБА;
10. Марга Куцарова - Агенция за малки и средни предприятия;
11. Иван Цолов - вестник "Вестникът";
12. Костадин Паскалев - Съветник по вътрешната политика на Президента, вице-премиер 2001-2002
13. Олег Чулев - Председател на Социалната комисия към партия Съюз на свободните демократи;
14. Дянко Иванов - Регионална служба по заетостта, София;
15. Марияна Костадинова - народен представител - Национално движение Симеон ²²; член на Комисия по икономическа политика и Комисия по бюджет и финанси към НС;
16. Елка Анастасова - независим депутат;
17. Веселина Петракиева - радио "Дарик";
18. Николай Илиев - представител на Министерство на външните работи;
19. Владимир Павлов - Фондация за развитие на предприемачеството;
20. Валентин Манев - Кмет на община Кирково;
21. Димитър Манолов - КТ "Подкрепа";
22. Любослава Русева - вестник "Дневник";
23. Георги Табаков - Български икономически форум;
24. Любомир Димитров - Агенция за икономически анализи и прогнози;
25. Светломира Павлова -вестник "Капитал";
26. Людмила Елкова - Министерство на финансите;
27. Никола Николов - народен представител, председател на парламентарна група НИЕ
28. Кирил Вълчев - адвокат; водещ на "Седмицата" в радио "Дарик"
29. Георги Ганев - Център за либерални стратегии

Работна група
Излъчена на разширената среща по проект "Формализиране на сивата икономика в България" от 15 март 2003 година

1. Димитър Манолов - КТ "Подкрепа"-
2. Станимир Габровски - предприемач, В. Търново
3. Дарина Кюртева - Министерство на труда и социалната политика
4. Румен Рашев - кмет на община Велико Търново
5. Веселина Петракиева - Дарик радио
6. Елка Анастансова - независим депутат
7. Кирил Вълчев - адвокат
8. Адриана Тошева - БИБА
9. Георги Ганев - експерт

  
    назад