актуално
   предстоящо
   програми
   Граждани
   Образование
   Анализи
   издания
   цсп в медиите
   история
   мисия
   инициативи
   форум
   архив
The Matrix: Каква система на въздействие върху сивата икономика формират правителствените политики от периода 1997-2003?
The Matrix: Каква система на въздействие върху сивата икономика формират правителствените политики от периода 1997-2003?

Проект: “Към формализиране на сивата икономика в България”
Център за социални практики – София и CIPE - USA

Матрицата
В началото на новия век Център за социални практики (ЦСП) се оказа въвлечен в изследване и оценка на проблематиката на сивата икономика в България. Не, че ЦСП промени профила си – от гражданско общество и политически дневен ред към икономика – но беше станало очевидно, че размерът на сивата икономика и свързаните с нея явления (корупция, организирана престъпност) представлява реално препятствие пред придвижването напред на националния дневен ред.
От самото начало, бидейки организация на “практики” (а не на теории, стратегии или умозаключения) знаехме, че нито сами, нито дори с помощ от тесни специалисти можем да се оправим с разбиране и оценка на явлението. А единствено – в партниране с основните страни – участници в стопанския и политическия процес.
По време на този първи етап на проекта (2001-2002), съвместно с многобройните негови участници (учени, законодатели, централна власт, местна власт, предприемачи, журналисти) уточнихме следните положения, които влияят същностно върху решението на предприемачи да бъдат бели, вместо – сиви.
А. Дефиниции
Разбрахме се по следните три категории “неофициална икономика”. Първо – неформална икономика (бурканната икономика, обмена на услуги – макар и платени – между съседи и роднини и пр.). Тази икономика не смятаме за такъв проблем, че да се занимаваме с нея. Второ: черната икономика – незаконен оборот на незаконни стоки и услуги (наркотици, проституция и пр.). Тази икономика е проблем на законоохранителните органи, не на нас. Трето: сивата икономика, която дефинирахме като незаконен или полузаконен оборот на стоки и услуги, които сами по себе си не са отвъд закона. Това е икономиката, която ни интересува в случая.
Б. Цел
Дефинирахме положението “справяне със сивата икономика” като “постигане на състояние, при което сивите стопански практики са един от многото проблеми, а не – основна спирачка пред развитието”. Целта на обществените и държавни усилия, според нас, са да се стигне до положение, при което стартиращият стопански субект, без да се замисля особено (като нещо, подразбиращо се от само себе си) да тръгне по легалните пътища (а не, както е сега, да се колебае, дали да тръгне по легални или сиви пътища).
В. Рамкови предложения за политики на въздействие
Това са предложения за определена политика. Те са различни от онова, което обичайно произвеждат като философия правителствата. Това е така, защото “Матрицата” е продукт на споделено обсъждане заедно с адресатите на законодателството – онези, които ще трябва да го изпълняват. С този си подход се полагаме плътно в едно от изискванията на ЕС към България: за предварително обсъдено и съгласувано с гражданското общество и експерти законодателство.
Така изработихме “матрица”, с помощта на която да можем да оценим същината, насочеността и резултатността на правителствените политики по отношение на “избелване” на сивите стопански практики.
1. Проста, знайна и предсказуема законова среда. Един и същи казус, възникващ на различни места по различно време, да се решава по един и същи, предварително очевиден начин.
2. Достъпна, проста и дружелюбна администрация, която обслужва (service provider); система “едно гише’; обилна, достъпна и разбираема информация за интересуващите се граждани.
3. Проста, знайна и трайна стимулираща (“бялото” поведение) данъчна среда.
4. Очевидна трайна и силна воля на управлението да поддържа своята политика – каквато и да е тя – в икономиката.
5. Спазване на правилата от всички стопански субекти.
6. Достъп до кредит.
7. Не-наказване на работодателя за работодателстване (т.е. да не бъде облаган за нови работни места, да не бъде несправедливо изстискван за осигуровки, да не бъде принуждаван да плаща заплати отвъд тяхната цена и / или неговите възможности).
8. Корупционното поведение да не е по-изгодно (откъм време и пари), отколкото легитимното такова.
9. Проста и не-наситена лицензионно-патентна среда.
10. Ориентация на политиката към след-варителен (а не пред-варителен) контрол, към регистрационен (вместо разрешителен) режим, към мълчаливо съгласие (вместо позволение).
11. Справедлива данъчна среда (т.е. не покровителстваща отделни видове субекти, което създава изкривявания), изградена на основата на приоритети за развитие.
12. Онези, които трябва да спазват правилата, да бъдат приобщени към тяхното изработване, за да имат съавторство, да ги спазват като свои и отстояват против критиките.
Сравняването на правителствените политики и мерки с тези положения само по себе си ни дава възможност да оценяваме тези политики и мерки. Преди обаче да тръгнем към следващия етап на проекта – съвместно с релевантните страни по проблема да изградим желаната система от действия на правителството в средносрочен план с оглед постигане на гореописаната цел – бяхме принудени да добавим още измерения на тази “матрица”.
Във втората половина на 2002 и началото на 2003 година ситуацията в страната започна да се променя. Постепенно се пренареди контекстът, в който се полага проблематиката на сивата икономика. Промени настъпиха не само в пряко свързаните с проблема обстоятелства (лицензионни режими, данъци и пр), но и там, където връзката е по-опосредствана и не бе проблематизирана в периода преди 2002 година.
Към края на 2002 година в обществото се засили безпокойното чувство, че правителството не се справя с най-фундаменталната задача на една държава – да се поддържа безпристрастен, но ефикасен ред, на основата на закона, за да могат да бъдат създадени условия на сигурност за това, гражданите да си вършат работата без страх, да могат да планират напред. С убийството на известен прокурор, дошло след няколко месеца на всекидневни атентати и престрелки някъде в страната – и попаднало в разгара на открити сблъсъци между законодателната, изпълнителната и съдебната власт (и вътре в съдебната власт) – обществото загуби увереност, че държавният ред е ефективен.
Неспособността на държавния принцип на организация да поддържа ред и предсказуемост естествено на първо място удря предприемачите – онези, които рискуват много, за да постигнат измерим резултат утре; и също така онези, комуто трябва някаква степен на убеденост, че този резултат няма да им бъде отнет нелегитимно.
Пак в последните седмици на 2002 година се изясни, че с отслабването на правителствената воля и при липсата на системност (кохерентност) в следваните политики по повод икономиката се случват няколко неща, които удрят по предприемачите и бизнес субектите като цяло. Лобистките интереси, ползващи се от слабостта на правителството, успяват да наложат през годината цял списък на привилегировани отрасли и индустрии, за които управляващите приемат закони и постановления, облагодетелстващи ги на пазара. Това става с увеличаването на директните държавни субсидии (например в селското стопанство), вдигането на нови защитни мита, както и с въвеждането на преференции за един разширяващ се кръг индустрии и производства. През пролетта на 2003 година правителството обяви своите намерения да работи за създаването на “бизнес-паркове”, правителствени инвестиционни фондове и други форми на императивна намеса на пазара.
Това връщане на държавата в стопанската сфера създава нова неравнопоставеност на субектите, една номенклатура на покровителствани субекти. Един от примерите за това бе опитът на правителството да гласува закон, според който за определен списък предприятия не важи съдебният контрол върху приватизационните сделки.
Това правителствено поведение (по аналог с държавните инвестиционни програми на предходното правителство) окуражава не-изцяло пазарно стопанско поведение – или, най-малкото, търсенето, от страна на стопанските субекти, на вход към политиката (а не – по-голяма рентабилност на производството и маркетинга, например) като стратегия за бизнес успех. Обвързването на бизнеса с политиката, както винаги, създава допълнителни условия и стимули за корупционно и “сенчесто” поведение. Отгоре на това преразпределителната функция на държавата нарасна значително, както и процентът от БВП, който тя събира за да разпределя.
На този фон ред случки, отнасящи си до сигурността на частната собственост и на договорите (разследването на приватизационни сделки, спирането от съда на приватизационните сделки за Булгартабак и БТК, отнемането на собственост в случая с Химко) допълнително отнеха сигурността на предприемачите, че легитимното стопанско поведение е подсигурено от държавата; и възстановиха тревогата от една непредсказуема, нестабилна, произволна стопанска среда.
Поради тези и подобни на тях развития на този етап на работата по проекта сме принудени да добавим и две нови точки към нашата “матрица”, по която оценяваме правителствените политики:
13. Доверие в държавния ред
14. Общ климат по повод предприемаческата инициативност (вкл. въпроса с “цената” на легитимния бизнес)

Съдържанието на Матрицата
От 1997 година насам правителствата декларират своето намерение да провеждат политики, които биха получили добра оценка при прилагането на “матрицата” (освен може би по отношение на точки 7 и 12). Това само по себе си е добре, защото демонстрира траен консенсус около принципите на пазарната икономика. Едва ли например можем да си представим връщането на времената, когато министър-председателят нарича работодателите “чорбаджии и изедници”, както направи социалистическият премиер Жан Виденов през 1996 година.
Същевременно е очевидна разликата в степента на решителност, с която правителствата обещават напредък в гореочертаните посоки и с която впоследствие прилагат тези обещания, взели властта. Поетите ангажименти са като правило за видими (и чувствителни в живота на хората) промени в недалечното бъдеще. Изпълнението е такова, че нещата са много по-малко видими и чувстваеми; а сроковете се удължават към по-дълги бъдещи перспективи.
Предварително заключение (правителствата след 1997)
Четенето на голямо количество документи изяснява една обща картина относно нагласите, целите и капацитета на авторите им (в случая – правителството на ОДС до 2001 година и правителството нас НДСВ от 2001 година нататък). Такъв тип картини също така ни казват, какво можем и какво не можем да очакваме.
От тази гледна точка:

Правителството на ОДС

  • Силна централизирана воля за налагане на собствените намерения върху завареното положение.
  • Политика на директно участие на държавата в инвестиционния и стопанския процес.
  • Мислене и действие в категориите на “голямо”: макрорамката, инфраструктура, големи фирми, преследване на големите центрове на нежелателна нелегитимна власт (Мултигруп). Силни нагласи за разпределение на ресурс чрез държавата, избягване на децентрализацията (например – общинските бюджети).
  • Дългосрочно мислене (особено след 1998 година) на тема икономическо развитие.
  • Липса на реална фокусираност върху малките и средни фирми (поради липсата на нагласа за вглеждане в малките обеми). След 1998 година: начало на политика за стимулиране на малките и средните фирми чрез плавно намаляване на директните данъци, реформа в администрацията, намаляване работодателския дял в осигуряването. Но и обратни на това действия: облагане на ново работно място, ретроспективни облагания на занаятчии.
  • Фокусираност върху организираната престъпност по силата на идеология, според която, ако тази престъпност бъде победена, проблемите с корупцията и сивата икономика се решават сами или – с малки усилия от страна на държавата. Но: липсата на ефективна дейност за спиране на контрабандния поток означава поддържане на добри базови условия за сива икономика и корупция.
  • Централизацията, администрирането на големи проекти и обвързването на водещи политически субекти със стопански интереси (т.нар. клиентелизъм) създава, в края на мандата, сравнително видима и устойчива система на “сенчести” стопански практики.

    Правителството на НДСВ

  • Стартира с две различни заявки. Първата е към електоралната маса и обещава политики на държавна регулация, изземване на ресурс към държавата, преразпределение, администриране, преференции и пр. По отношение на сивата икономика такива политики пораждат идеологията на принудата (борбата е въпрос на репресия). Втората е към бизнеса и обещава отдръпване на държавата от икономиката, освобождаване на ресурс за частната инициатива и гражданите, намаляване на администрацията, либерализация на пазарните отношения. По отношение на сивата икономика такива политики пораждат идеология на позитивния стимул (борбата е въпрос на стимулиране на бизнеса да излезе “на светло”).
  • НДСВ постоянно се колебае, коя от двете заявки да въплъти в своята стопанска и управленска политика. Това поражда пакет от инициативи, които са вътрешно противоречиви и мислени “на парче”. Създава се впечатление на липса на последователност: ту се тръгва в една посока (с някаква инициатива или закон), ту – в другата.
  • Така се създават условията за проникването на организирани частни интереси и лобита в процеса на правене на политики и правителствените мерки все повече отразяват текущото надмощие на някоя група.
  • Поради слабостта на политическата система по време на правителството на НДСВ започва състезание за ресурс (власт, финансиране) между институции, власти и вътре в тях. Това на забавя административната и съдебната реформа, което влошава условията за “излизане на светло” на сенчестите стопански субекти.
  • Към началото на 2003 година правителството започва да се опитва да излезе от това положение като тръгва по обичайния (за региона) път на повече контрол, повече администрация, изземване на ресурс и лансиране на собствени държавни стопански и инвестиционни проекти.
  • Тази траектория де факто вкарва правителствените политики в първата от гореописаните заявки (популизъм, преразпределение, администриране, контрол). Това става на фона на продължаваща липса на капацитет за формирането на цялостни, подредени стратегии, за тяхното реализиране и довеждане до желан резултат. Разширявайки се, административната система става все по-сложна и оплетена, по-рехава и пробиваема от организирани интереси. С набъбването на административния апарат на държавата се раждат нови държавни структури, които не са положени в ясна система. Резултатът е дублиране на функции, липса на прозрачност, внятност и предсказуемост на ситуацията – т.е. точно положение, стимулираща “сенчести” практики.
  • Подобни системи са бременни с не-прозрачни (сенчести, корупционни) пазарни практики, тъй като заставят стопанските субекти да търсят не-пазарни пътища за своя успех.
  • За да може държавата, с пакет от ефективни политики, да овладее сенчестия бизнес самата държава трябва да намали сенчестите места в себе си (както констатирахме още в 2002 година, за да има сива икономика трябва да има сива държава, тъй като двете се подкрепят взаимно).
    В началото на 2003 година повечето наблюдатели споделят заключението, че е налице подновен потенциал за нарастване на сивата икономика. Според годишния доклад на Българска стопанска камара (БСК) през 2001 година сенчестата икономика е нарастнала с 30 на сто спрямо 2000 година, а темпът на нарастване през 2002 година спрямо 2001 година е 21 на сто в края на 2002 година. Според БНБ сивата икономика е 30 на сто от БВП (при 17 средно за страните от ОИСР, 29 – за Централна и Източна Европа и около 45 на сто за страните от ОНД); повечето експерти са съгласни около стойности между 30-36 на сто от БВП. Според представителя на Световната банка в София тази стойност е по-скоро най- малко 35-37 на сто.

    Развитията според точките на “матрицата”:

    1. Проста, знайна и предсказуема законова среда. Един и същи казус, възникващ на различни места по различно време, да се решава по един и същи, предварително очевиден начин

  • Важността от гледна точка на “избелването” на стопанската дейност е разбрана по средата на мандата на ОДС. Като изричен ангажимент е поето от правителството ОДС през 2000 година, и след това от правителството на НДСВ.
  • ОДС поема ангажимент за “опростяване на административната и нормативна среда.”
  • Спънките, които създава неработещата съдебна система за налагането на договори са разбрани от управлението на ОДС след съответната констатация в годишния доклад на ЕС за България. Правителството на ОДС не успява да формулира причините за конституционния блокаж на системата: грешното място на прокуратурата (неподотчетна система намираща се в съдебната власт); системата на прекомерно широки имунитети. Едва през 2002 година се формира политическа воля (основно от НДСВ) за реформа, която да премести прокуратурата в изпълнителната власт; но следва шумен провал на правителството и война на нерви между част от съдебната власт и изпълнителната власт, която изпраща сигнали на несигурност към предприемачите. Конституционният съд запушва възможността обикновено Народно събрание да промени мястото на прокуратурата в системата на властите и към средата на 2003 година дебатът – и политиката на НДСВ – се ориентира към заменянето на сегашната система от имунитети с по-тясната формула на “функционален имунитет”. В средата на годината също така
  • Както всички останали закони, така и адресиращите стопанската дейност се приемат в недотам годно състояние и след това се кърпят често и на парче. Все още няма цялостен и модерен по философия Наказателен кодекс. Има примери на опит за обратно действие на закони (през 2001 година – опит за допълнително ретроспективно облагане на професии, вече обложени с патент). Мнозинството на НДСВ се намесва в законите и поради лобистки съображения, или по текуща политическа целесъобразност (напр. промяната, по силата на която министърът на младежта може да няма висше образование; промяната, по силата на която макар дадена приватизационна сделка се атакува в съда, сделката може да продължи своето действие).
  • Никое правителство не се е ангажирало с анализ на вредите от прекомерното законотворчество (= намеса на държавни органи) в областта на бизнеса. Само правителството на НДСВ е поело (предизборен и неизпълнен) ангажимент за преоформянето на сега съществуващи държавни дейности в частни / граждански такива.
  • Грамадна вреда на предсказуемостта на бизнес средата е нанесена по време на правителството на НДСВ от съдебните решения за спиране сделката за Булгартабак и разследването на офертите за БТК. Това се получава поради законодателна неопитност на управляващите, които вкарват в приватизационното законодателство задължение на съда да се произнася по икономическата целесъобразност на сключени вече приватизационни сделки.
  • Обичайна е констатацията на експертни среди, че законодателните инициативи на НДСВ страдат от хронична липса на вътрешна логика и цялостна философия, обвързана с търсения резултат. Така се размива ефектът от законодателството, насочено към стимулиране на легитимната бизнес инициатива, или се получават точно обратните на декларираните резултати. Пример е подготвения проект за изменение и допълнение на Закона за устройство на територията, чиято декларирана цел е да опрости съществуващите режими и процедури за строителство и премахне някои от тях. На практика се въвежда нова, по-сложна и по-тежка за бизнеса процедурна система и се добавят нови етажи на контрол.
  • Ставащата все по-сложна процедурна среда не само утежнява работата на бизнеса, но и създава несигурност и липса на възможности за планиране. Наблюдава се любопитна картина. От една страна правителството не може да се пребори с корупцията до степен тя да не изкривява бизнес средата. От друга, се опитва да регулира нещата максимално така, щото да няма несправедливи пазарни практики. Резултатът е крайно сложна система на процедури по допускане, която в съчетание с продължаващото ниво на корупция дава нова власт в ръцете на корумпирания чиновник (който вирее най-добре в сложни процедурни системи) и създава нова несигурност за бизнеса. Подобни примери бяха публикувани в печата в края на 2002 година по повод високо гангстеризираната в последните години дърводобивна промишленост (Капитал 14-20 декември 2002).
  • Закъснението на необходими за бизнес-планирането закони са не по-малко зло от прекомерно честата промяна на законите или липсата на вътрешна тяхна логика. Пример за подобно закъснение е краят на 2002 година, когато неяснотата около заявените промени в закона за аптеките и лекарствата доведе до невъзможност на фармацевтическата промишленост да планира своето производство за 2003 година и след нея. Друг пример е забавянето на изработването на процедурата за прелицензиране на частните радио- и ТВ-оператори, на професионалното обучение и пр., което поставя субектите в положението на нелегалност или полу- легалност.
  • Енергичното законотворчество не е най-доброто, което може да се направи в областта на закона, за да се стимулират легалните бизнес практики. Според оценката на ежегодния доклад за корупцията на Коалиция 2000 въпросът със сивата икономика и с корупцията не се решава с производството на все нови закони, а с “осигуряване на прозрачно и бързо прилагане на съществуващите правила”.

    2. Достъпна, проста и дружелюбна администрация, която обслужва (service provider); система “едно гише’; обилна, достъпна и разбираема информация за интересуващите се граждани

  • Качеството на администрацията е мощен фактор за стимулирането на легитимно или “сенчесто” стопанско поведение. Според годишния доклад на ЕС за България съществува пряка връзка между подобряване работата на администрацията и свиване на “неформалния сектор”.
  • Липсата на капацитет в администрацията е тема, която увеличава своята интензивност в годишните доклади на ЕС от 1998 година насам.
  • Ангажиментът за модернизиране и опростяване на администрацията е поет от правителството на ОДС в началото на мандата му. Макар да се рапортуват някакви успехи (и на два пъти да са вземани пари от ЕС и Световната банка за тази цел), в края на мандата на ОДС промени в административното дело няма и темата остава да тревожи ЕС. Приет е Закон за държавния служител, въведен е статут на държавния служител и Кодекс на същия. Повишени са изискванията при наемането на работа на служители. Въведени задължителни (по-кратки от преди) срокове за отговор на администрацията на запитвания и пр. На чиновниците е забранено да изискват повече документи от хората, отколкото са нужни по закон. Закон за достъп до обществена информация предвижда достъп в рамките на 14 дни.
  • Ангажиментът е подновен от НДСВ, в съчетание с обещание за видимо съкращаване на разходите по административния апарат на държавата.Такова съкращаване не личи по републиканските бюджети, приети от НДСВ, и е изрично отречено да съществува от МВФ (Шиф в края на 2002 година).
  • На пилотни начала някои прогресивни общини (Севлиево, Габрово, Велико Търново и други), както и някои Областни управители, въвеждат реформа на нравите на администрацията, системата “едно гише”, както и различни системи (със собствени сили или в съчетание с международни проекти) за информираност на гражданите, като се започне от 1998 година.
  • По повод корупцията, през октомври 2001 година правителството на НДСВ поема ангажимент да създаде “модерна законова рамка на административната дейност и административното обслужване на населението... ясно регламентиране на отношенията между държавните органи от една страна и частния сектор и гражданите от друга страна.” Изричните ангажименти: въвеждане практики против конфликт на интереси; обслужване на едно гише; прецизен подбор на служителите; ясна информационна политика към гражданите относно това, коя институция и кой отдел в нея какво вършат; прехвърляне на функции към бизнеса и НПО; осъвременяване закона за достъп до информация; премахване дублирането и размиването на функции между различни държавни институции; автоматизация на деловодството и бърз достъп на гражданите до информация; прозрачност, публичност и под отчетност.
  • Ущърб на идеята за администрация, дружески настроена към бизнеса, е нанесен в началото на мандата на НДСВ от изказването на техния съюзник Илия Павлов (“Искам оттук нататък като говоря с някой министър той да казва да”) и по време на мандата – от прекомерното лобиране на среди в НДСВ, възстановили по-видимите форми на корупцията и недопустимото влияние върху вземането на решения.
  • Според Световната банка (Оскар де Брун Копс) реформата в държавната администрация и въвеждането на антикорупционна политика е нещо, което предстои.
  • През 2002-2003 година бизнесът е обект на значително увеличение на административни такси, въведени са и нови такива.
  • Сериозно утежнение за бизнеса е достъпът до информация от държавната администрация. До 2002 година даването на информация е фактически оставено на субективното решение на съответния чиновник, а все по-голям дял от информацията е засекретяван с вътрешноведомствени актове и заповеди, които не са подчинение на обща логика. През 2002 година мнозинството на НДСВ въвежда законодателство за уреждане лесния и ефективен достъп до информация. Законът обаче не успява да заработи поради ведомствена мобилизация против него и слабостта на съдебната система. До края на януари 2003 година всички граждани с отказан достъп до информация, които съдят държавата за това, печелят делата си – след което следва (в случая в Министерски съвет и МОСВ) нов отказ, в нарушение на постановлението на съда. Практиката от първите месеци на прилагане на закона води Програма Достъп до информация до изготвянето на списък документи, срещу представянето на които има вероятност информацията да бъде предоставена. На граждани, търсещи информация от държавата, се препоръчва да носят със себе си: лист с трите имена, ЕГН, място на раждане и настоящ адрес. На юридическите лица се препоръчва да носят: 1/ препис от първото и последното решение на съда;2/ списък на лицата в управителните органи; 3/ заверен протокол от последното заседание на управителното тяло; 4/ ламинирано картонче с данъчния номер и документите за данъчна регистрация; 5/ ламинирано картонче с БУЛСТАТ номера си; 6/ ламинирано картонче с осигурителния номер. Съпротивата на администрацията срещу Закона за достъп до информация продължава, следователно, да е фактор силно усложняващ бизнес средата и увеличаващ цената на легитимния бизнес.
  • Според доклада на ЕС за напредъка на България през 2002 година продължава да не е уредена и материята с конфликта на интереси при държавните служители, което е условие за нелегитимно пазарно поведение. Според същия доклад “административното правораздаване продължава да се регламентира чрез поредица от закони и производства, които създават една силно усложнена система.” Според доклада “капацитетът на българската администрация остава ограничен” и се налагат сериозни усилия за постигането, в бъдеще, на “ефективна, прозрачна и отговорна публична администрация”.
  • В началото на 2003 година стана ясно, че вместо очакваното опростяване и изясняване на административната структура на страната се върви към нейното усложняване и замъгляване. Правителството ражда все нови административни структури (цяла поредица от изпълнителни агенции, Агенция за ядрено регулиране, Български институт по стандартизация), чието място в държавната йерархия е неясно (т.е. не е ясно кой кому в какво се подчинява и от чии разпореждания изпълнява). Това дава като резултат неясни отговорности и правомощия: не е ясно кой за какво и как отговаря. Това създава нови препятствия пред бизнеса, усложнявайки административната среда и оставяйки неизяснен въпроса, към кого да се обърне стопанският субект и по какви въпроси (вкл. – за да се жалва от неизпълнение на задълженията от страна на някоя администрация). В доклада на Коалиция 2000 също така се отбелязва, че вътрешните правилници на много от администрациите съществено се отклоняват от законовите предписания.

    3. Проста, знайна и трайна стимулираща (“бялото” поведение) данъчна среда.

  • Постоянната промяна в данъчната среда е постоянно оплакване на бизнеса в последните години. Макар – за разлика от правителството на ОДС – правителството на НДСВ да не е правило опит за ретроспективно облагане, внезапните промени в данъчната среда (насочени към изземване на ресурс към държавата) за пенсионни компании и застрахователи в бюджет 2003 сериозно затрудниха дейността на тези субекти и предизвикаха обществено недоверие към тях.
  • По принцип, от деноминацията насам прякото данъчно бреме плавно, но постоянно е намалявано във всеки републикански бюджет. Същевременно делът на БВП, преразпределян от държавата, расте по време на управлението на ОДС. Поети ангажименти от управлението на ОДС за плавно и постоянно намаляване на данъчната тежест и опростяване на данъчната среда.
  • Управлението на НДСВ поема ангажименти за “данъчна революция” и внезапно и драматично съкращаване на данъчното бреме върху предприемачите. Революционните обещания не са изпълнени, по-скоро се продължава плавният подход на предишното правителство.
  • От 1998 година насам спадат преките данъци и се увеличава делът на непреките данъци = орязване на възможностите за сива дейност.
  • Но промените в данъчната среда продължават ежегодно, продължава да стои и въпросът с предсказуемостта (вж. опитите за ретроспективно облагане, ежегодната промяна в облагането на застраховки и пенсии).
  • Поради силната преразпределителна традиция в българската държавност, склонността на правителствата е да мислят как да напълнят хазната от данъци, а не – как да стимулират стопанските субекти да произвеждат и се развиват. Тази наклонност се усилва от продължаващата неефективност (резултат от липсата на ясна политическа воля за промени) в здравеопазването, образованието, държавните фирми, цели държавни индустрии (тютюневата) и пр., която неефективност гълта големи средства, които трябва да дойдат отнякъде. Забавянето на реформите (вж. Световна банка) неминуемо създава напрежение в приходите на държавата и следователно води до засилване на намеренията за директни държавни вземания по административен път.
  • Засилването на контрола по ДДС и съкращаването на срока на неговото възстановяване (Муравей Радев, продължено от Милен Велчев), както и засилването на контрола по оборота (“касовите бележки” на Радев) и мерките по усложняването на кешовото между-фирмено разплащане води до съкращаване на възможностите за “сиви” дейности и за криенето на дейност. Особено: по отношение на снабдителите на големите магазини (изместващи от 1999 година насам малките), които държат на документалната изрядност. НО:
  • Повечето стопански субекти пребивават в сивата зона поне от време на време = избягват издаването на финансови документи и касови бележки (до 87 на сто в сферата на услугите не дават касови бележки – “Капитал”). Т.е. мерките по финансов контрол все още не са произвели системен ефект.
  • НДСВ изпълни ангажиментите на правителствата (вкл. на ОДС) за данъчно опростяване за дарения = създава някакви условия за изпълнение на ангажимента различни дейности, сега извършвани от държавата, да се поемат от частния и неправителствения сектор.
  • Прекомерна власт оставена в ръцете на данъчните служители да тълкуват данъчните постановления в конкретни случаи, без това тълкуване да става авторитетно и еднакво за цялата страна = законотворчески произвол (еднакви казуси се решават различно) = неизпълнение на условията по точка 1 горе.
  • Не може да има ефективна и проста данъчна среда, стимулираща бялото поведение, докато няма ефективна данъчна събираемост – нещата отново опират до блокажа в съдебната система.
  • За 2003 година е поет ангажимент за въвеждане на реформирана система в данъчното облагане, основано и върху философията на: намаляване тежестта; равнопоставеност; разширяване на базата за сметка на сивата икономика; прехвърляне на данъчната тежест към косвените данъци.
  • Въведени са данъчни облекчения за откриване на работни места в тежко безработни райони; до средата на 2003 година не е ясен ефектът откъм “излизане на светло” на стопанските субекти.
  • В бюджет 2003 са въведени нови облекчения за бизнеса: нулев корпоративен данък в общини с висока безработица; повишаване амортизационните норми за компютри и софтуер; признаване на разходите за ремонт; намаляване данъка за представителни разходи.
  • Обявени намерения (на ниво МС) за създаване на интегрирана информационна система в институциите, отговорни за събирането на данъци. В документа личи капана: разчита се на съдебната система да събира неплатените данъци. Поет ангажимент в същия документ за засилване административния контрол: създаване на данъчна полиция; контрол върху пазари и тържища; следене движението на стоките. Разработена е информационна система към която са закачени някои от митниците, но категорично няма единна система между всички звена, събиращи приходи. Предвидено е изграждане на Агенция по приходите, но все още не е действаща организация.
  • Според МВФ през 2002 година има видим спад на коректните данъкоплатци = НДСВ не успява да подобри данъчната среда и данъчната ефективност. МВФ са убедени, че и през 2003 година няма да се увеличи плащането на данъци или ефективното им събиране. Според официалната статистика: за 2001 година общо 237,000 лица не са подали данъчни декларации в сравнение с 2000 година, други 47,000 са декларирали по-малък размер от декларирания от работодателя, 9,000 предприятия не са дали информация за изплатените доходи, към юни 2002 година несъбираемите данъчни задължения са 928 милиона лева. Според БСК само 2 до 3,000 души в страната плащат по най-високата ставка на данък общ доход, а един милион работещи декларират заплата от 130 лева на месец.
  • В бюджет 2003 правителството преобръща своя курс и се концентрира върху събирането на ресурс от гражданството и най-вече – от бизнеса. Общите нелихвени разходи в консолидирания бюджет нарастват с от 35.2 на сто до 36.2 на сто. По думите на ИМЕ, за бизнеса това означава: “че правителството ще взема повече от гражданството, т.е. ще намали защитата на частната собственост и ще преразпределя според политическо усмотрение.”
  • Позитив е свалянето, през 2003 година, на прага за регистрация по ДДС от годишен фирмен оборот от 75,000 лева на 50,000 лева. Това стимулира по-малките субекти да излязат на светло, но не решава принципния въпрос, че всеки, който иска, би следвало да може да се регистрира (и легализира) по ДДС, но държавната администрация “няма капацитета” да обслужва толкова много субекти и така оставя без данъчен кредит (и “на сянка”) определена категория стопански субекти.
  • Общата картина обаче е далеч от желаната. Според доклада на Коалиция 2000: “Високата данъчно-осигурителна тежест поражда появата на голям сив сектор и свързаната с него корупция в икономиката. Тези ефекти се усилват многократно от липсата на ясни правила и процедури и на административен капацитет за прилагане на данъчните закони”.


    4. Очевидна трайна и силна воля на управлението да поддържа своята политика – каквато и да е тя – в икономиката.

  • Донякъде управлението на ОДС демонстрираше силна и трайна воля за опазване на добри макроикономически показатели; такава воля не бе демонстрирана по отношение на предприемачите и изобщо на supply side. НО все пак:
  • През 2000 година бе създадена Насърчителна банка за подкрепа и кредитиране на МСП, която не успява да развие дейност в следващите години.
  • Ангажиментите на НДСВ са в областта на реформа на практиките и подходите в supply side за стимулиране на предприемачите и работодателите; не се вербализира твърд ангажимент към макроикономическите параметри, което периодично стимулира съответните среди (със собствен интерес от разхлабване на паричната политика) да опитват да лансират инфлационни очаквания.
  • През 2002 година започва реално да функционира Консултативен съвет за малки и средни предприятия към МС (създаден 1999-2000 година).
  • Волята на НДСВ за следване на подобна политика е под въпрос след пропадането на основните им ангажименти в областта на “данъчната революция”, безлихвените и нисколихвени кредити и т.н.
  • НО: поет е ангажимент през октомври 2001 година за сваляне бариерите пред предприемачеството чрез “разумното самоограничаване на инструментите на държавна намеса... преминаване от лицензионен към разрешителен режим... избягване вземането на решения по целесъобразност... предоставяне права на контрол (самоконтрол) въз основата на етични кодекси, на професионални, гилдийни и целеви сдружения на икономическите субекти” (за всичко това отговорник е Министър Калчев).
  • НДСВ обяви за свой приоритет подкрепа за инициативните и създаде нови политически институции с такава задача.
  • НО: МВФ не приема за 2003 година стартирането на инвестиционен държавен фонд за МСП = едва ли и по този начин НДСВ ще успее да изпълни ангажиментите си относно кредитирането на стопанските субекти.
  • Въпреки всички правителствени ангажименти от 1998 година насам делът на сивата икономика като процент от БВП не е спаднал значимо и в момента се върти (според повечето) между 30 и 40 процента. Може да са намалели като количество субектите, които изцяло битуват на сиво; но тъй като повечето субекти са поне от време на време в сивата зона, то като процент от БВП не се променя съществено.
  • Според вице-премиера Шулева (юни 2002 година) обаче сивата икономика нито се свива, нито се стабилизира – а “се разраства така неимоверно, че вече става заплаха за обществото.” Оттук тръгва въвеждането на минимални осигурителни прагове, чийто ефект тепърва ще се вижда от гледната точка на “избелването” на стопанските отношения.
  • Очевидно има голям проблем с доверието на фирмите към политиката на правителството, като се има предвид, че не са много фирмите (само 337), вписали се в регистъра на малките и средните предприятия.
  • Април 2002 година МС взе решение РБ да участва в програмата на ЕС за развитие на предприятията и предприемачеството, вкл. достъп до финансиране, преструктуриране, несъстоятелност и повторно започване на бизнес.
  • С напредване на мандата на НДСВ се създава засилващо се впечатление за липса на капацитет в държавата да поддържа еднакви за всички правила в бизнес средата. Фрапираща е продажбата, още в началото на мандата, на една обявена за приватизация държавна фирма (варненската корабостроителница) на друга държавна фирма (параходство “Български морски флот”).
  • Намесата в стопанството, увеличаването на изземванията и подобни демотивиращи легитимното бизнес поведение фактори правителството се опитва да компенсира с въвеждането на принуда като инструмент за “изсветляване” на стопанството. Според анализа на ИМЕ от началото на 2003 година: “Вероятно е увеличаването на сивата икономика. Най-вече защото стратегията на правителството за намаляване на сенчестата икономика досега е към повече принудителни мерки и ограничения, а не към създаването на стимули за излизането на “светло”. Практиката по света показва, че когато се правят опити за намаляване на неформалната икономика с налагане на допълнителни ограничения, се получава различен ефект от търсения, а именно – допълнително посивяване.”
  • Правителството на НДСВ преобърна данъчната логика на предходното правителство по отношение на данъчния подход към стопанските субекти. Докато за ОДС целта бе намаляване на преференциите с оглед еднаквото третиране, подходът на НДСВ е да стимулира отделни индустрии с помощта на целенасочени преференции: намаляване на ДДС за туроператори и хотелиери; нулева ставка за фирми в райони с голяма безработица; безпрецедентната за развитите страни система от стимулиране на работодатели, които предлагат ваучери за храна на своите работници (до 50 лева на служител се признават за разход на работодателя); освобождаване от ДДС на внос по проекти от над 10 милиона лева; рязкото вдигане на капиталовия минимум за безмитните магазини.
  • Въпреки поетите ангажименти системата от данъци, преференции, глоби и други санкции, налагана от правителството от 2002 година, облагодетелства големите (т.е. разполагащите с ресурс за натиск и лобиране) за разлика от малките и средните фирми (които, лишени от лобистки ресурс, търсят пазарна равнопоставеност, за да не потънат на “сянка”). В подобна посока работят и някои законодателни инициативи (например заявените като намерения промени в законодателството на аптечното дело, насочени към окуражаване на големи фирми и вериги от аптеки, преобръщайки в тази област философията на предишното правителство, насочена към стимулирането на малките субекти).
  • Както и предишното правителство, така и правителството на НДСВ трудно намира начини за противодействие на масовия натиск за държавни помощи за населението и разпределя такива сред 80 на сто от населението (според представителя на Световна банка в България). Това лишава най-нуждаещите се от необходимата подкрепа, товари данъкоплатеца и демотивира легитимното поведение на пазара на труда (хората предпочитат да работят “на черно” и едновременно да получават помощи). В бюджет 2003 година има заявка за подобрение на ситуацията с ангажиментите за прекъсване на плащания на безработни при техен отказ от работа, обвързване на социални помощи с обществено полезен труд и пр.
  • Правителството няма капацитет да доведе до знанието на стопанските субекти онези мерки, които предприема за тяхното стимулиране. Според изследване на “Алфа рисърч” от ноември 2002 година 35 на сто от малките и средни предприемачи не са запознати с нито една подобна мярка, 54 на сто смятат, че тези мерки са в полза само на големите фирми. Едва 9 на сто от малките и средните предприемачи виждат в усилията на правителството възможност за собственото си развитие на пазара, 71 на сто са убедени, че правителството не помага на дребния и среден бизнес, 13 на сто са убедени, че правителствената стопанска политика е вредна и 11 на сто посочват положителни ефекти от нея.
  • Липсата на достатъчно стабилен и предсказуем правов ред за стимулиране на законосъобразно поведение – вкл. в икономиката – е забележимо за външните анализатори. Според доклада на Европейската комисия за напредъка на България през 2002 година по отношение налагането на върховенството на закона “има основания за загриженост. Ефективното прилагане на правната рамка е предизвикателство и е необходимо да се концентрират повече усилия за предотвратяване на корупцията... Приоритетът за укрепване на съдебната система остава неизпълнен.”
  • Според доклада на ЕС за 2002 година малките предприятия изостават в своето развитие и не успяват да компенсират загубата на работни места в големите предприятия след приватизацията и / или преструктурирането им. Причината изтъкната в доклада е че МСП страдат най-много от неблагоприятните условия за правене на бизнес като бюрокрацията, корупцията, липсата на достъп до финансиране, информация и управленски умения. Според доклада създаденият от правителството фонд за микрокредитиране не е отговорът, който се търси, тъй като няма видим ефект (при стотина бенефициенти за 2002 година).
  • Забавянето на структурните реформи от правителството на НДСВ е фактор, окуражаващ “сиви” и откровено корупционни практики. Пример, даден в доклада на Коалиция 2000 е здравната реформа, където забавянето и липсата на воля и напредък “води до увеличаване на нерегламентираните плащания в системата”.
  • За да може да оказва благотворно влияние “отгоре” по отношение на “излизане на икономиката на светло” правителството следва да възстанови на практика първоначалната си (впоследствие загърбена) философия на либерализиране на икономиката и въздържане от намеса в стопанските отношения като основен “макро- стимул” за ограничаване на “сенчестите” практики в стопанския живот.
  • Всички независими наблюдатели отбелязват продължаващата липса на два ключови фактора за успешна правителствена политика по отношение на “сивата” икономика: стратегическо мислене и координация между различните институции, чиято работа е да поддържат реда и законността.

    5. Спазване на правилата от всички стопански и държавни субекти.

  • Правителството на ОДС не успя да убеди предприемачите, че отстоява този принцип. Към средата на мандата очевидният клиентелизъм, в съчетание с медийната атака на тема корупция, отне увереността на обществото, че правилата се спазват от всички и следователно никой не се “минава”, ако ги спазва.
  • От самото начало на управлението на НДСВ видимото лобиране в техните среди също не води до значима обществена убеденост, че който спазва правилата не се “минава”. В това отношение легитимният бизнес е обезкуражен още от първия законодателен акт на правителството – намаляване на акциза за хазарта (чийто водещ субект е знаен приятел на НДСВ и приносител към предизборната кампания), последван от увеличаването на други акцизи. Към началото на 2003 година различните лобистки интереси успяват да заставят държавата да започне политика на преференции “на парче” (чрез субсидии, данъчни и други преференции, мита) за отделни производства и сфери на стопанството.
  • Тъй като корупцията по митниците не е спаднала значително, то условията за внасяне на сивота в търговската мрежа са останали същите = търговците са стимулирани да не спазват правилата, за да си спестят разходи – напрежение върху онези, които искат да спазват правилата (те изглеждат като губещи). Скандалът, развихрил се през май 2003 година по повод доклад на МВР, съдържащ информация за връзки на висши държавници с водещи контрабандисти, илюстрира продължаващата роля на контрабандата не само за изкривяването на пазара (чрез “сивата” икономика), но и за подкопаването на основите на държавния ред (чрез корупцията).
  • Същественото засилване на ролята на държавата в икономиката през 2002-2003 година подкопава вярата в еднаквото третирани на всички субекти в рамките на държавните правила. Държавата: деформира пазара чрез засилване на кръстосаното субсидиране на населението чрез повишаване цените за бизнеса; увеличава субсидиите за селското стопанство и налага защитни мита за някои селскостопански продукти, както и за амониева селитра (нещо, което се отбелязва и в годишния доклад на Европейската комисия); увеличава намесата си в инвестиционната политика на частните пенсионни дружества; не допуска НПО към поемането на държавни функции; прави периодични опити (въпреки съпротивата на МВФ) да лансира инвестиционни фондове и “бизнес паркове”.
  • В бюджет 2003 общо субсидиите за реалния сектор нарастват с 87.1 милиона лева до 392.3 милиона. Според правителството тези пари ще се концентрират в петте приоритетни области: енергетика, комуникации, селско и горско стопанство, туризъм и транспорт. Това поставя останалите индустрии в неравнопоставено положение, вкл. такива (производство на мебел, текстил), които са реално успешни на международния пазар (и ще се окажат в ролята на субсидиращи петте приоритета на правителството). Бизнес средата не е убедена, че подобна фаворизация е постигната на чисто икономическа основа, тъй като енергетиката – обявена и от правителството на НДСВ, и от предходното на ОДС за ключов приоритет – изнася на стойност сравнима з износа на мебелните производители и по-малко от хранителната промишленост.
  • Според изчисленията на ИМЕ само държавната политика на субсидиране на тютюнопроизводството изземва от всеки производителен гражданин – пушач или не – 66 лева на година, докато износът на цигари формира само 0.3 на сто от общия износ и е около 78 пъти (!) по-малък от износа на дрехи и обувки. Прекомерното правителствено внимание към тютюна – поради натиска на коалиционния партньор ДПС – и наливането на финанси в него “гангстеризира бранша”, според ИМЕ. Очевидно подобни тенденции не са в посоката на изваждане на сенчестата инициатива на светло.
  • Държавната намеса все още изкривява пазарната справедливост в много сфери на бизнеса и така създава стимули за нелегитимно бизнес поведение. Пример е системата на лицензиране на частни радиостанции, според която на радиостанции с национален лиценз е забранено да придобиват дял в радиостанции с регионален лиценз. Лишени от възможността за подобна подкрепа от по- мощните си колеги, регионалните станции са стимулирани да навлизат в сивата икономика, за да оцеляват.
  • Сумарният ефект от политиката на правителството на ОДС в последните две години от мандата му, и от управлението на НДСВ в първите две години от новия мандат е отстъпление на държавата от пазарната позиция на ненамеса и на стимулиране на растежа чрез създаването на прости, прозрачни и ефективни правила на пазарната игра. Вместо концентриране на усилията в тази посока правителството търси стопанско развитие чрез пряка своя намеса в стопанския живот, изкривявайки пазара и създавайки стимули у бизнеса да търси развитие на основата на връзки с администратори и политици, вместо – на основата на ефективност и конкурентоспособност. На свой ред това създава висок корупционен потенциал, който води след себе си възможността за потъване в “сенчест” статус (т.е. не-спазване на правилата с протекция от страна на държавна институция или неин служител).
  • Законът за достъп до информацията от 2002 година, макар да сработва бавно и несигурно, съдържа потенциала да ограничава възможностите за административни своеволия и субективни преценки на казуси, приближавайки по този начин момента, в който един и същи казус, възникнал на различни места по различно време, ще се решава по един и същи начин – което е както основата на върховенството на правото, така и условие за законосъобразно поведение на стопанските субекти.
  • Правителството на НДСВ заявява своето намерение да намери законов ограничител на проникването на частни интереси в държавната политика чрез изработването и гласуването на закон за лобизма. Първите месеци от дебата по въпроса обаче разкриват, че липсата на достатъчна воля и целеустременост от страна на правителството създава опасността усилието за въвеждане на ред в лобизма да бъде превърнато в регламентиране на по-лесното проникване на частни влияния върху правителствената политика. Според оценката в годишния доклад на Коалиция 2000 се очертават следните слабости в тази посока: прекалено широко формулиране на лобистката дейност и липсата на изисквания за публичност на тази дейност; прекалено широкият кръг от лица, посочени като адресати на лобизма; невъзможност да се разграничи дейността “лобизъм” от обичайната – и препоръчителна – гражданска активност и гражданско участие в законодателния и политическия процес.

    6. Достъп до кредит.

  • Няма подобен постоянен / сериозен ангажимент от страна на управлението на ОДС, занимаващо се предимно с необходимостта от макроикономическо стабилизиране и натрупването на паричен резерв достатъчен за поддържането на паричния съвет. Периодично – призив към банковата система да се отвори към кредитиране, без особен успех.
  • Като резултат от хиперинфлацията, години наред банките нямаха интереса, нито решимостта да кредитират. В последната година те кредитират и не са стигнали до реалните ограничения на законодателството, породено от хиперинфлацията и фалитите (т.е. имат още простор да кредитират дори в рамките на ограничителното законодателство). Маста кредити расте бързо от една година. Повечето са потребителски, зад които обаче де факто се крият кредити за ЕТ и дребни бизнеси. Докато “царските кредити” са на нивото 15 милиона лева, през същия период банките са отпуснали 375.4 милиона лева всеки месец. Общото ниво на кредитиране е още много ниско, но расте по-бързо от всичко друго в икономиката в момента.
  • Липсата на действаща съдебна система, както и кумулативният ефект от съществуващото законодателство и административни практики (фаворизиращи кредитополучателя, а не кредитора) държи банковата система встрани от кредитирането.
  • НДСВ поема изрични и подробни ангажименти в областта на кредитирането (безлихвени от 5,000 лева за “всички инициативни българи” и нисколихвени за 10,000 лева). Това не се случва и в крайна сметка НДСВ имитира системата на микрокредитиране, въведена от Сорос, с гаранционен фонд от само 25 милиона. Към началото на 2003 година са отпуснати 1500 такива кредити на обща стойност 15 млн. лева. Не се кредитира бизнес-план, няма правителствени ангажименти за подобно развитие.
  • За дребния и средния бизнес, дори за напълно легалния, към края на 2002 година получаването на кредит продължава да е извънредно трудно. Доколкото се отпускат кредити, не може да се каже, че има система на отпускане и събиране на кредити: това са отделни практики на отделни банки в отделни случаи.
  • Лихвеният процент върху кредити продължава да е много по-висок от основния лихвен процент.
  • Според БСК през 2002 година (и по причини несвързани с местната бизнес среда) търговските банки са отпуснали само с 35 на сто повече кредити от предната година; това представлява 15.7 на сто от БВП при нормални величини от порядъка на 40 на сто.
  • Според годишния доклад на ЕС за България “кредитирането на частния сектор е много слабо”.

    7. Не-наказване на работодателя за работодателстване (т.е. да не бъде облаган за нови работни места, да не бъде несправедливо изстискван за осигуровки, да не бъде принуждаван да плаща заплати отвъд тяхната цена / или неговите възможности).

  • Правителството на ОДС въведе облагане на новоразкрити работни места = не стимулира “бяла” активност.
  • От времето на ОДС и до днес осигурителната тежест на работещите продължава да се движи в пропорции, които не стимулират работодателя. Правителството на ОДС поема ангажимент да намалява осигурителната тежест като пропорция от 80:20 във вреда на работодателя до 55:45 към 2007 година. В бюджет 2003, разработен от правителството на НДСВ, се запазва завареното съотношение 75:25 за още две години (при предварително поет ангажимент за постигането на съотношение 70:30 през 2003 година).
  • Правителството на НДСВ обложи квадратурата на работното място (2002 година) = създава проблеми на работодателя, разширяващ бизнеса си (или просто създаващ по-удобни работни пространства за работниците си). Това облагане е отменено с бюджет 2003, което е несъмнено позитивно развитие.
  • В Бюджет 2003 се отменя облагането на новооткрити работни места и се стимулират работодатели, откриващи работни места в райони с висока безработица.
  • В края на 2002 година в очевидно, че голяма част от разплащанията между работодател и работници продължават да са скрити, тъй като според официалната статистика средната заплата в частния сектор е по-ниска от тази в бюджетния.
  • За да реши този проблем правителството на НДСВ въвежда (вкл. в бюджет 2003) минимални осигурителни прагове, както и регистрация на всички трудови договори. Ефектът по отношение на сенчестата икономика се очаква да се прояви през 2004 година.

    8. Корупционното поведение да не е по-изгодно (откъм време и пари) от не-корупционното.

  • Нито външните (СБ, ЕС), нито вътрешните (Коалиция 2000, Прозрачност без граници) организации отчитат някакво значимо намаляване на готовността за корупционни действия от 1998 година насам. Посланик Пардю (Стен Аск и други): “корупцията и организираната престъпност са прекалено видими и влиятелни”.
  • Ангажиментът на ОДС към борбата с корупцията (вкл. Комисията към НС) не донесе видими резултати.
  • НДСВ пое ангажимент за борба с корупцията и създаде комисия към МС. НО: според прокуратурата към октомври 2002 година комисията не е предала нито един случай към прокуратурата.
  • Прекомерно видимото лобиране в средите на НДСВ се възприема като корупционно от общественото мнение = липсва убедеността, че има натиск “отгоре” към некорупционно поведение. Това убеждение се засилва поради скандала с доклада на МВР (април 2003) за връзки на висши държавници с видни контрабандисти.
  • Въпреки ефективния контрол и отчетност, започнали с реформите на Радев, дребните стопански субекти все още приветстват корупционните практики, ако те ги отървават от бъркотията в данъчните и лицензионните режими, както и от контакт с недружелюбната и неефективна административна машина. Всеки предприемач знае история от колега, наказан от държавата за стриктно спазване на всички разпореждания. В тези среди обикалят истории за невъзможността за спазване на всички правила (поради тяхната взаимна противоречивост). Живо е подозрението, че всъщност правилата са взаимно изключващи се и хаотични поради изричното намерение на техните автори да предлагат по-краткия път “пари на ръка”.
  • През август 2001 година ГфК-България публикува (най- подробното до момента) изследване на корупционните практики, според което едва 5.6% от хората биха уведомили органите за опит за подкуп, а над 75% мислят страната като корумпирана.
  • Изкривявания в посоката на сенчесто поведение и корупция се получават от ред фаворизиращи отделни субекти инициативи на правителството, като фонда за рисков капитал (създаден въпреки решителните възражения на МВФ), индустриалните зони и пр. При създалото се убеждение, че правителството предприема такива действия под влиянието на лобистки натиск бизнес средата бива окуражавана да се съсредоточи върху лобирането като ресурс за развитие за сметка на пазарните ресурси. Рискът от лобирането от своя страна, както се посочва в годишния доклад на Коалиция 2000 е в честия личен контакт между заинтересована страна и администратор, което пък е класическа корупционна ситуация.
  • Според годишния доклад на ЕС корупцията остава сериозен проблем; очертани са и факторите, които я благоприятстват, част от които са същите, които благоприятстват “сенчестото” стопанско поведение: “Високото ниво на корупция е предизвикано от фактори като ниски заплати, несъвършено законодателство, липса на прозрачност в административния контрол и лошо функциониране на съдебната система... Корупцията има също отрицателно въздействие върху бизнеса и инвестиционния климат, и поради това и върху икономическото развитие.”
  • Според годишния доклад по корупцията на Коалиция 2000 правителството реализира определен успех в демонтирането на заварената клиентелистка система на корупция, отклоняваща средства към политическите партии. Това обаче не води до директни ползи за предприемачите, тъй като отслабването на партийното присъствие – при отсъствието на ефективна системна борба на държавата с корупцията – просто възпроизвежда предходната безнаказаност у корумпирания чиновник на ниските нива – т.е. там, където той се среща със стопанския субект.
  • Отбелязано и от Коалиция 2000 и от годишния доклад на ЕС постижение на правителството е усъвършенстването на антикорупционното законодателство и особено – включването на неимотните (нематериалните) облаги в предмета на подкупа. Остава да се уточни съдържанието на “облага”.

    9. Проста и не-наситена лицензионно-патентна (разрешителна) среда.

  • Ангажиментът за намаляване на количеството разрешителни и лицензионни режими е постоянно подновяван от правителствата и на ОДС и на НДСВ. Според СДС само за 2000 година са отпаднали или облекчени 121 разрешителни и лицензионни режима. Има ангажимент (от 2000 година) от страна на правителството да се въведе експериментално режимът на мълчаливо съгласие в определени дейности на инвестиционни проекти. Регистрационен (на мястото на позволителен) режим въведен за външнотърговски сделки от януари 2001 година.
  • В края на 1999 година правителството на ОДС приема Програма за облекчаване на лицензионните, разрешителните и регистрационните режими .
  • И двете правителства разширяват обхвата на патентите с аргументацията за намаляване на данъчната тежест, опростяване на средата и подобряване на нейната предсказуемост като стимул за инициативните.
  • Правителството на ОДС премахва увеличаването на патента според броя заети лица.
  • Няма период на значително намаляване на товара на лицензите и разрешителните: отменят се едни, въвеждат се други. Въвеждат се без системни намерения, на ниво нови закони и подзаконови актове, следвайки тясно ведомствена логика (вж. също “The Matrix Reloaded: Документ на Работната група по формализиране на сивата икономика в България”).
  • Трудна видимост на ситуацията поради разпръсване на правото за лицензи и разрешителни между много институции (вкл. министерства и общини).
  • Какъв ще е ефектът, ако сработи ангажиментът на Милен Велчев на общините да се отнеме правото за издаване на разрешителни и това да бъде прехвърлено към министерствата?
  • През 2002 година правителството на НДСВ поема ангажимента за премахване на 74 от съществуващите на централно ниво 360 режими и за опростяване на още 120. До края на годината никой, дори ЕС, няма данни докъде е стигнало това усилие.

    10. Ориентация на политиката към след- варителен контрол (а не пред-варителен контрол), към регистрационен режим (вместо разрешителен), към мълчаливо съгласие (вместо изрично позволение).
    В тази област няма ясно заявени програмни намерения, нито – действия както от страна на правителството на ОДС, така и на правителството на НДСВ. Сама по себе си тази ситуация не говори добре за сериозността на правителствените ангажименти по този въпрос. Затова и препоръките на работната група по проекта (вж. The Matrix Reloaded…) са толкова енергични в тази именно област.

    11. Справедлива данъчна среда (т.е. не покровителстваща отделни видове субекти, което води до изкривявания), изградена на основата на макро-приоритети за развитие.

  • Правителството на ОДС поема и спазва ангажимента за плавно намаление на преките данъци с оглед освобождаването на инвестиционен и друг ресурс. Тази тенденция е спряна от правителството на НДСВ в бюджет 2003, с обещание за нейното възстановяване в перспектива. Увеличаването на преките изземвания по принцип е стимул за потъване “на сянка”.
  • Според изчисленията на ИМЕ данъчната политика на правителството на НДСВ, заложена в бюджет 2003, демотивира “средната класа” – т.е. инициативния гръбнак на социума – тъй като всеки със заплата 1,000 лева на месец в крайна сметка плаща от нея, под различни форми, 555 лева на държавата.
  • От страната на работника, при данъчния режим въплътен в бюджет 2003 той получава под 60 на сто от онова, което е изработил. Заключението на ИМЕ: “едва ли е чудно, че сивата икономика е толкова голяма, че икономическият растеж е незадоволителен и че много хора емигрират от страната.”
  • Очевидното фаворизиране на туроператорите в раздела за ДДС в бюджет 2003 е изкривяване на данъчната справедливост.

    12. Онези, които трябва да спазват правилата, да бъдат приобщени към тяхното изработване, за да има съавторство, да ги спазват като свои и отстояват против критиките.

  • От 2002 година това е изрично изискване на ЕС и по него България бива оценявана на годишна основа.
  • И при двете последни правителства съществува и функционира Съветът за тристранно сътрудничество; няма опити за неговото обезсилване тип- Виденов (произволното заместване на установени вече участници със свои креатури). Не успя и опитът на стопанските субекти от “Клуб Възраждане” да придобият приоритетно влияние върху стопанската политика на правителството на НДСВ.
  • Макар това да би трябвало да следва от неговата християндемократическа природа, управлението на ОДС не успя да стартира ефективни форми на диалог с обединения на бизнеса и на наемния труд. Ако днешните ангажименти на СДС в тази посока са сериозни, може би подобен диалог ще има при евентуално бъдещо управление на СДС.
  • НДСВ пое ангажимент за провеждането на подобни диалози с асоциации на стопански субекти и проведе няколко такива през 2002 година. Този ангажимент не е произвел резултат до средата на 2003 година, освен – в сферата на действие на Министерство на социалната политика (Лидия Шулева), което въведе минималните осигурителни прагове след подобен диалог с всички въвлечени страни.
  • За пръв път в практиките на българските правителства е налице поне началото на консултиране на законодателството на етапа на неговото планиране, което е голям напредък в сравнение с предходните практики. В годишния доклад на ЕС изрично се отбелязва, че “има добри примери за консултация със заинтересованите страни (социалните и икономическите партньори, гражданското общество и частния сектор) по подготовката на стратегии и ново законодателство.” Доколкото това стане практика на ефективно партньорство (а не, както е по отношение на въпроси, касаещи НПО – предлагане на обсъждане без промяна в намеренията впоследствие) и същевременно не прерасне в успешно лобиране от страна на партикуларни интереси, развитието на този нов процес трябва да стане държавен и обществен приоритет.

    13. Доверие в държавния ред

  • Вълната от атентати, завършила с убийството на прокурора Николай Колев в края на 2002 година и продължила с убийството на Илия Павлов (МГ-корпорация, бивша Мултигруп) стряска общественото мнение и създава чувство за несигурност на законопослушните и недосегаемост на закононарушителите. Главният прокурор налива масло в огъня като заявява, на 19ти януари в пиково време по БНТ, че не е чувал лоша дума за себе си от подземния свят, докато неговите врагове са в съдебната система. Повечето политически лидери и медии говорят за “криза на държавността”, което добавя към общия климат на неувереност, че държавата е способна да налага реда и да защитава своите граждани срещу произвола.
  • Чувството за слабост в държавата се подкрепя от сблъсъка между съдебната и изпълнителната власт от една страна и сблъсъка вътре в съдебната власт (между съд и прокуратура) – от друга. Докато главният прокурор описва състава на Висшия съдебен съвет като свои противници, председателят на ВСС обявява главения прокурор в непригодност за заеманата длъжност.
  • Както и в предходния подобен период (средата на 1990те години), подобна несигурност е силен стимул за потъване в сивата икономика. От една страна, при липсата на увереност в държавната защита бизнес субектите се оглеждат за други защитници. От друга, при невъзможността да се налага спазването на договори през съдебната система (и при липсата на доверие в съдебната система), стопанските субекти също започват да се оглеждат за други инструменти за налагането на договори. И от двете положения следва рискът “сенчестото” поведение да прерасне в криминално поради необходимото съжителство на бизнеса със силови криминални групи.

    14. Общ климат по повод предприемаческата инициативност (вкл. въпроса с “цената” на легитимния бизнес)

  • Рязкото намаление на външните инвестиции през 2002 година е само по себе си сигнал, че бизнес средите не намират климата в страната за привлекателен. Това заключение личи особено ясно от поведението на външния инвеститор, но се репродуцира и вътре в страната, макар да е по-трудно за измерване и оценка.
  • Намерението на правителството на НДСВ да ревизира всички приватизационни сделки, сключени преди лятото на 2001 година, споделено от Главна прокуратура, създава несигурност на собствеността. В началото на 2003 година Главният прокурор обявява, че прокуратурата разследва 200 подобни сделки и планира около 80 обвинения.
  • Несигурност за собствеността се създава и от нерешени прецеденти като “Химко”. Закупилата комбината (с ангажимент за инвестиции от $ 50 милиона) американска форма IBE Trade губи собствеността чрез неясни и оспорими процедури в полза на българска офшорна компания регистрирана в Кипър.
  • Несигурността на собствеността се отбелязва и в годишния доклад на ЕС, според който бюрокрацията и неефективността на съдебната система са основните виновници в това, че спорове не се отнасят и решават в съда; и също се отбелязва, че това създава (за големите и особено чужди компании) стимул да решават споровете не в съда, а чрез достъп до политическо влияние.
  • Състоянието на общественото мнение се променя във вреда на предприемачеството през цялата 2002 година. Всички изследвания от периода констатират рязко нарастване на дела на населението (вече мнозинство в края на годината), което оспорва посоката, по която се движи страната, вкл. свободния пазар. Този процес се разгръща съвместно с възстановяването на носталгия по социализма и централно планираната икономика. В изследване на ЦСП, проведено през лятото на 2002 година, предприемачите споделят, че се чувстват изолирани и притиснати от общата атмосфера в техния град.
  • Според годишния доклад на Българска стопанска камара няма съществени подобрения в бизнес-средата, нито се наблюдават трайни тенденции за такива.
  • В остро интервю от края на 2002 година Посланикът на САЩ в България Джеймс Пардю дава израз на външния поглед върху атмосферата в страната, според който: “...проблемът е в системата, в средата за бизнес в България... влиянието на престъпността тук е високо... Компаниите трябва да знаят, че договорите ще се спазват, че ще получат обективна присъда в съда или че конкуренцията ще е честна и открита... Има много пране на мръсни пари в България.”
  • В бюджет 2003, както и в стопанската политика на правителството на НДСВ се засилват тенденциите бизнесът да бъде третиран неравнопоставено с гражданството, което води до обстоятелства, утежняващи бизнес-средата и окуражаващи бягство към сивата икономика: увеличени за бизнеса са всички такси на монополни снабдители (смет, телефонни услуги, електроенергия и т.н.); възстановено е облагането на лихвите по банковите кредити; увеличен е акцизът върху течните горива; липса на активност в злоупотребите с осигурителните механизми на трудещите се (фиктивни болнични листове и пр.); въвеждането на нови и драматичното увеличение за бизнеса на вече съществуващи административни такси (също вж. горе).
  • Според доклада за корупцията на Коалиция 2000 за 2002 година непрозрачната и противоречива административна намеса в икономиката е силен фактор, който “води до запазване на сравнително високия дял на сивия сектор в икономиката и свързаната с него корупция”.
  • Покупателната способност продължава да е ниска и за 2003 година, което създава стимули за търсене на варианти за поддържане на ниски цени в сивата икономика. Според параметрите на бюджет 2003 от всеки, който произвежда стойност, държавата взема за годината около 2000 лева за своите социални плащания, като само за пенсии от всеки се вземат 104 лв месечно, според изчисления на Института за пазарна икономика. Според ИМЕ държавната политика на увеличаване на изземването на доход ще поддържа потенциала за бягство към ниски цени (т.е. към сивата икономика), тъй като така гражданите и предприемачите разполагат с по- малък ресурс за инвестиции и потребление.
  • Склонността на правителството на НДСВ да се ориентира към големи собствени инвестиционни проекти, които се обосновават с политическа, а не с икономическа целесъобразност, създава тревога у бизнеса, че отново ресурси (за инвестиции и потребление) ще се изземват от населението за правителствени нужди. Крайно тревожен от тази гледна точка е ангажиментът на правителството да дострои замразения през 1993 година АЕЦ Белене.
  • Увеличаването на ресурса на разположение на държавата е сам по себе си фактор, стимулиращ “сенчесто” и корупционно поведение, тъй като противоречи на известното правило, формулирано в годишния доклад на Коалиция 2000 така: “Ограничаването на общия размер на ресурсите, които са на разположение на правителството за разходване и преразпределение намалява потенциала за корупция”; и, разбира се, тъй като “сенчестата държава” е условие за “сенчеста икономика”, същото се отнася до сенчестата икономика.
  • Все по-високият профил, който съмнителни бизнес фигури поддържат в обществото (след кратко избледняване в периода 1997-2000 година) поставя под съмнение ползите от легитимно поведение. Става дума за: Васил Божков- Черепа, фаворизиран от правителството на НДСВ при намалението на акциза върху хазарта (2001) и при увеличаването на прага за регистрация на безмитни валутни магазини (2003), който в началото на 2003 година обявява своето намерение да “се ориентира към енергийния бизнес”; Денис Ершов, депортиран от България като риск за националната сигурност, който през 2002 година успява да формира мнозинство в акционерното събрание на Евробанк; Майкъл Чорни, също депортиран като риск за националната сигурност, чиито оферти за изкупуването на Булгартабак са обявени за фаворити от съда (който отсъжда против спечелилия търга консорциум на Дойче банк); МГ корпорация (Мултигруп), фаворизирана в туристическата си дейност от Наредбата за .лицензиране на туроператорската и туристическата агентска дейност (септември 2002), според чиито високи изисквания за навлизане в бизнеса дребните фирми ще бъдат сериозно притеснени, фаворизирайки крупни оператори от типа на Мултигруп. Според фирмите в бранша това е типичен пример на контрапродуктивно действие на правителството: вместо да създава прости пазарни правила, то се намесва директно за да стимулира някакъв бизнес, създавайки обаче с тази си намеса нови проблеми вместо решения.
  • Според годишния доклад на ЕС за България “влизането и излизането на пазара все още не функционира правилно, макар че положението се подобрява... Влизането на пазара все още се възпрепятства от множество разрешителни процедури, които забавят създаването на нови предприятия и ангажират значителни ресурси както в търговските дружества, така и в държавната администрация.”

  •   
        назад